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公共管理学论文

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限购令对房地产市场规制作用的浅议

内容摘要

2010 年两会结束后,中央政府针对代表们普遍反映的房价增长过快、房地 产泡沫严重、 广大人民群众的刚性住房需求得不到满足的新形势,制定了遏制房 地产价格增长过快、挤压房地产泡沫的调控政策,被称为“限购令” 。限购以来, 各限购城市投资性购房明显减少, 房价过快增长的势头得到一定遏制, 效果显著。 从一定时间段和范围来看,限购令的确起到了遏制房价过快增长、打击投机性购 房行为、促进房地产行业优胜劣汰、加速房地产行业的重新洗牌的作用,但由于 其采取了不当的规制手段,并不能从根本上解决问题,最终只能沦落为一种应景 的无效规制。必须做好承接限购令的制度改革准备,以长效机制衔接短期政策, 使限购令真正发挥其过渡作用, 从规制的角度对限购令进行分析和评述,对实现 政府对市场规制之有效性具有重要意义。 关键词:限购令 房地产市场 规制作用 改革

1. “限购令”的背景、性质、目标及效果

1.1 政策背景 “限购令” 的频繁出台具有一定的背景,一是诸多行政化的调控手段疲软乏 力,二是市场化的宏观调控政策迟滞不出,三是房价回暖已成不争的事实,没谱 的房价和蕴蓄的民怨直指民生困境。 “限购令”是在我国房价过高、房价疯涨, 房地产行业的暴利以及房地产行业的泡沫严重影响到国计民生、 人民群众普遍反
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对、严重影响着社会稳定、威胁着和谐社会建设,以及国际金融风暴危机严重威 胁国家经济稳定的形势下, 国家为了避免房地产泡沫影响经济的稳定、社会的安 定和政治的稳定, 为了促进和谐社会建设而采取的对房地产行业实施调控而采取 措施之一。 1.2 政策性质 就其本质而言, “限购令”是政府以保障福利为宗旨,运用行政权对房地产 市场进行社会性规制的手段, 是政府制定和发布的、具有普遍约束力的抽象行政 行为,具体而言,是除行政法规和行政规章以外的其他规范性文件,属于一种政 策性的规定,以行政命令的方式出现。 1.3 政策目标 限购令不仅包括限制居民的购房套数、购房面积、位置分布,而且包括限制 购房首付款支付比例、按揭贷款比例等。同时采取的配套措施还包括税收政策, 一方面严格房地产交易税的征收,同时在一线城市试点征收房地产税,以达到综 合调控的目的, 以缓解地方土地财政弊端带来的影响,促进地方财政经济的稳定 发展,促进房地产行业的优胜劣汰。此外,国家还加大保障房建设力度,鼓励企 业参与保障房的建设,应到房地产行业企业实现良性转型,健康稳定发展。可以 说,政府限购令的直接目标是限制炒房(即投资性购房) 、满足刚性需求、抑制 房价过快增长、 挤出房地产行业泡沫, 而其根本目标则是促进经济健康稳定发展, 避免经济泡沫膨胀对国民经济带来破坏,促进房价与国民经济的同步发展,尽可 能的满足人民群众生活的刚性需求,增强生活幸福感指数,促进国家的和谐稳定 与长治久安。 1.4 政策效果 从目前来看, “限购令”对中国房地产市场的规制效果主要体现在以下四个
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方面: 一是, 主要一线城市房地产成交量和交易价格在2010年9月份以后均有下降, 到10月上旬,大部分城市的房地产市场迅速降温。① 二是,2011年各地出台调控目标后,一线城市房地产市场继续趋冷,由于限 购政策令不少有购买能力的消费者失去了购买资格,各限购城市成交量大幅缩 水。二手房交易同样受到冲击。② 三是,中央政府的调控目标尚未实现,调控政策进一步加强,调控范围进一 步扩大。国家统计局公布的数据显示,2011年*肽辏唐纷≌勖婊 39805万*方米,同比增长12.9%;销售金额20657亿元,同比上涨22.3%,房地产 市场依然呈现“量价齐涨”的局面。在此情况下,2011年7月 12日,国务院出台 “新国五条” ,提出在二三线城市限购的调控新政策。③ 四是,房地产开发企业业绩分化,预示着房地产企业未来的发展趋势。 新 限购令意味着, 资金链堪忧的小企业会继续苦苦挣扎,市场结构和产品结构不合 理的企业会逐渐掉队,而那些市场结构和产品结构合理的企业则会趁机扩大份 额。 “将有30%的企业被淘汰出局” ④ 。 尽管“限购令”作为一种手术刀式的精确制导,对于打击房地产投机,的确 打中了“蛇的七寸” 。但这种通过抑制消费需求来对市场进行调控的手段对房价 的抑制、 对民生的满足究竟能起多大效果令人质疑。因为推动我国房价过高的根 本动力源是地方政府基于巨额土地批租利益而内生推涨地价、房价的行为。而促 使地方政府纵容、 推动房价上涨的微观制度基础就在于以土地财政制度为核心的


《“ 新 国 五 条 ” 满 月 : 楼 市 成 交 量 下 降

房 企 融 资 收 紧 》, 2010 年 10 月 29 日 ,

http://finance.chinanews.com/estate/2010/10-29/2620264.shtml;
② ③

马可佳: 《限购令 “冷冻” 北京楼市 降价效果大打折扣》 2011 年 3 月 17 日, , http://www.stockstar.com; 许娓玮: 《二三线城市将实行限购令 房市降价潮来临》[J], 《投资与理财》,2011 年第 15 期 ④ 宋延庆: 《三论新限购令:限购令将加剧房企业绩分化》 ,2012 年 7 月 28 日, http://blog.sina.com.cn/s/blog_4c0a40c50100w0sg.html 3

一组制度和体制安排。不改革这种以土地财政制度为基础的房价上涨微观机制, 无论现在各地推出的限购令,还是以前出台的“国十条”等新政措施,虽然能在 短期获得一些效果,但却并不能治本,更难以在长期纬度促进房价的理性回归。 就此问题, 住建部政策研究中心副主任秦虹表示,限购令是为后续供应量的增加 赢得时间。 而全国工商联房地产商会会长聂梅生也对媒体表示,限购政策作为非 常时期的权宜之计也是十分必要的,因为调控政策需要“为供应留时间、为改革 留空间” ⑤ 。

2、“限购令”政策效果的原因分析

2.1

直接原因

中国房地产学会副会长陈国强认为,中央政府房地产调控的目的仍未达到, 究其原因,主要是:一,关键在于中央政府的调控政策心存一念之仁,因为房地 产的支柱作用和拉动性, 中央政府的心态是让楼市泡沫慢慢泄气,而不是让泡沫 突然破裂。 二,部分二三线城市房价较快上涨,主要动力既来自城镇化快速推 进中,居民住宅需求的较快释放,也包括一线城市“限购”后,炒房投资需求的 转移助推。⑥ 2.2 根本原因 “限购令” 只直接作用于房屋成交量,然而房价上涨过快的根本原因仍是市 场供求不*衡,需求被限,而供给未放大,根源问题得不到解决,“限购令”无 疑只是隔靴搔痒。从某种程度上说,“限购令”是地方政府出于对中央究责和民



许子枋: 《限购的行政色彩与行为色彩》 ,2011 年 7 月 18 日, http://house.sdchina.com/news/viewarticle_133408.htm ⑥ 许娓玮: 《二三线城市将实行限购令 房市降价潮来临》[J], 《投资与理财》,2011 年第 15 期 4

意压力的担忧而出的应景之策, 更并不能从根本上解决房地产市场中供求失衡的 问题,因此难以达到抑制房价的目的。更何况在现实操作中,“限购令”的执行 并不十分到位,往往容易轻松规避。⑦另外,有业内分析人士认为,“限购令” 除了有“行政调控”色彩浓烈及“一刀切”的质疑之外,暂时的限购,还有可能 埋藏着未来需求释放、房价报复性反弹的风险。 “因为限购令是将目标集中在打 压需求上,在供应方面并没有太多的动作。如果未来限购放开,积压的需求将可 能再次报复性反弹。”⑧

3、房产调控政策长效机制的探讨

“限购令” 走到今天实属应对民意之无奈之举,实施两年来已在规制失灵的 诟病中步履蹒跚。如果“限购令”果真是后续改革的缓兵之计,就必须做好承接 限购令的制度改革准备,以长效机制衔接短期政策,为“限购令”的*稳退出做 好铺垫, “限购令” 使 真正发挥其过渡作用, 保证市场按照规制的初衷健康运行。 “限购令”以抑制需求控制房价的手段,必须以改善供给为保障,才能真正实现 供求*衡,促使房价的理性回归。改善供给不仅应增加居住用地的供应总量,同 时也应改善供应结构,实现供房多样化,大幅度增加公共租赁住房、经济适用住 房和限价商品住房供应,满足各类住房群体的需要。这是“限购令”短期纬度的 去向。而从长期而言,“限购令”必须以现有制度的变革为衔接,尤其是改革目 前的土地财政制度,打破地方政府以地方利益为重心、与民争利的现状,才能从 根本上达到控房价的目的。

⑦ ⑧

董克伟:“限购令”能否有效抑制高房价》[N], 《 《中国改革报》 ,2010 年 10 月 22 日,第 2 版 同上 5

控房价无非就两种措施:一是靠计划经济手段,二是靠市场化手段。计划经 济手段就是强调政府要建立住房保障制度。如果保障性住房供给增加了,改变现 在 90%的居民通过购买商品房解决居住问题,人们不再争购商品房,那么房价回 调就能实现。⑨市场化的手段来调控房价就是运用税收、信贷等经济性手段加大 房产的持有成本, 从而抑制房地产投机。许多国家在控制炒房上的成功经验也说 明了这一点。⑩动用税收杠杆,一方面要做好房产税、物业说改革试点的各项准 备工作,发挥税收解决贫富两极分化、促进社会公*的效用,一方面将新房价格 与土地增值税预征率挂钩,房价涨幅大,开发商被征收的土地增值税税率将会水 涨船高, 从而达到削弱开发商涨价动力的目的。因为政府对房地产市场进行社会 性规制的主要对象应当是房企、 开发商追求商业利润最大化、忽视公共利益的涨 价行为,将房价猛涨的原因归于百姓,对作为市场终端群体的百姓予以限制,无 疑杀鸡取卵、缘木求鱼。




韩士德:“限购令”能把房价拉下来吗》[N], 《 《科技日报》 ,2010 年 11 月 4 日,第 5 版

顾瞳瞳: 《我国房地产市场规制失灵——“限购令”评析》[J], 《魅力中国》 ,2011 年 2 月上 6

参考文献

[1] 《 “新国五条”满月:楼市成交量下降 房企融资收紧》 ,2010 年 10 月 29 日,
http://finance.chinanews.com/estate/2010/10-29/2620264.shtml

[2] 马可佳: 《限购令“冷冻”北京楼市 降价效果大打折扣》 ,2011 年 3 月 17 日,http://www.stockstar.com [3]许娓玮: 《二三线城市将实行限购令 房市降价潮来临》[J], 《投资与理财》 2011 年第 15 期 [4] 宋延庆: 《三论新限购令:限购令将加剧房企业绩分化》 ,2012 年 7 月 28 日, http://blog.sina.com.cn/s/blog_4c0a40c50100w0sg.html [5]许子枋: 《限购的行政色彩与行为色彩》 ,2011 年7 月18 日, http://house.sdchina.com/news/viewarticle_133408.htm [6] 许娓玮: 《二三线城市将实行限购令 房市降价潮来临》[J], 《投资与理财》 2011 年第 15 期 [7] 董克伟:“限购令”能否有效抑制高房价》[N], 《 《中国改革报》 ,2010 年 10 月 22 日,第 2 版 [8] 同上 [9] 韩士德:“限购令”能把房价拉下来吗》[N], 《 《科技日报》 ,2010 年 11 月 4 日,第 5 版 [10] 顾瞳瞳: 《我国房地产市场规制失灵—— “限购令” 评析》 《魅力中国》 [J], , 2011 年 2 月上

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